NPM – idépaketet alla älskade

I debatten om sjukskrivna socialsekreterare, vårdköer och dåliga skolresultat dyker ofta begreppet New Public Management upp. Ibland beskrivs NPM som ett kantrat styrsystem, ibland som en ideologisk strävan mot marknadslösningar. Men vad är det? Och hur påverkar det den svenska välfärden? Annika Eriksson skärskådar metoderna som i hög grad styr svensk offentlighet.

/texten har tidigare publicerats i Ordfront magasin 2/14.

Av Annika Eriksson

När jag var liten skulle vi ha blivit väldigt förvånade om en skola lagts ned för att den inte gick med vinst. Vi skulle också ha blivit förvånade om den lagts ned för att Skolinspektionen upptäckt problem med arbetet mot mobbning. Välfärdstillvaron såg annorlunda ut, helt enkelt.

Men det var också innan New Public Management(NPM) gjorde sitt intåg i de svenska välfärdssystemen. Rättare sagt, det var innan någon skapade begreppet för att förklara förändringarna. För redan under min skoltid på 70-talet hade några av de reformer dragit igång som senare samlats under NPM. Det skulle ungefär kunna översättas med nya metoder som med tiden blivit allt mer marknadsinspirerade, och fått allt mer inflytande när det gäller att leda och organisera offentlig förvaltning.

– Alla förändringar i offentlig sektor handlar inte om New Public Management, men väldigt mycket kan sorteras under det begreppet. Och det borde absolut diskuteras mer än det gör, säger Bengt Jacobsson, professor i företagsekonomi vid Södertörns högskola och specialiserad på organiseringen av offentlig sektor.

– Men då måste man först göra klart vilken del av New Public Management det handlar om.

New Public Management (NPM) kan bäst beskrivas som ett paraplybegrepp där man samlat många olika utvecklingstendenser inom offentlig sektor. Det är också precis så det skapades i slutet av 80-talet. Då fick nämligen Christopher Hood, professor i politisk förvaltning vid Oxford, i uppdrag av OECD att kartlägga den snårskog av administrativa reformer som uppstått i västvärldens offentliga system under 80-talet. I sin rapport till OECD samlade han dem i en lista som han kallade »New Public Management«.

Listan är både varierad och innehållsrik, men Bengt Jacobsson sammanfattar den i två huvudgrupper, en del som handlar om marknadslösningar och en del som handlar om managementlösningar. Alla länder har sin egen mix av de olika reformerna och idéerna, och i Sverige var reformerna kring management först på plan.

Under 60-talet diskuterade man flitigt hur den offentliga verksamheten skulle styras. I den sociala ingenjörskonstens anda fanns en stark tilltro till välfärdssystemens möjlighet att ta sig an och lösa samhällsproblem. Det fanns också en ämbetsmannatradition med tillit till de professionellas förmåga, och dessutom en strävan efter att skapa en effektiv förvaltning. Resultatet blev reformer där politiker skulle sätta upp övergripande mål och decentralisera besluten om det faktiska förverkligandet till verksamheten, så kallad programbudgetering.

Under 70-talet fortsatte den offentliga sektorn växa och allt fler började beskriva problem med stelbenthet och en dyr byråkrati. Oljekriser satte stopp för tillväxten, och fart på diskussioner kring besparingar och effektivitet. Man börjar snegla på andra organisationers lösningar, inte minst det privata näringslivet.

Under 80-talet kom Margaret Thatcher till makten i Storbritannien och Ronald Reagan i USA. De strävade båda efter att minska statens utrymme, men såg också företagens sätt att arbeta som ett ideal. Här etableras den del av New Public Management som Bengt Jacobsson kallar marknadslösningar.

Det var lösningar som innebar att man försökte hitta system som liknar företagens, för att få kontroll på kostnader, men också för att veta om rätt saker görs av rätt personer. Man skapar utförar-beställarmodeller, interna debiteringssystem, bolagisering, vård blir produktion och medborgaren kund. Men idéerna sträcker sig längre än till bara administrativa lösningar.

– Här får det nyliberala tankegodset en plattform, säger Göran Sundström, docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

Ekonomiska teorier får allt mer utrymme, och man talar om valfrihet och konkurrens som metoder för att effektivisera verksamheten och ge medborgarna ökad insyn och möjlighet att påverka. Samtidigt smyger den av ekonomer så omhuldade agentteorin in i tankeväven. Här finns ett grundantagande om att organisationer leds av en »principal« som leder och styr, och »agenter« som förverkligar, men som också bör kontrolleras av principalen eftersom det hela tiden finns en risk för att agenten bara ser till sitt eget intresse, tar genvägar eller helt enkelt låter bli att göra det hen ska.

Det här är idéer som påverkar även management-delen av NPM. Eftersom modellen bygger på misstro mot verksamheten blir målbeskrivningarna allt mer detaljerade och kravet på kontroll och dokumentation allt mer omfattande. Ett bra exempel är lärarnas situation, och skolan har över huvud taget på många sätt blivit skådeplats för utvecklingen under NPM. Under 70-talet präglades de politiska idéerna kring skolan av decentralisering, en önskan om att ge allt större utrymme för de professionella, lärarna, att använda sin kompetens i verksamheten. Idag beskriver lärarna själva en situation där de ständigt måste vara beredda på att bli ifrågasatta av föräldrar, elever, media, och som tvingas ägna allt mer tid åt dokumentation som bevisar att man gör rätt. Decentralisering har blivit centralisering, med nationella prov som säkrar kunskapsnivåerna och statliga granskningsmyndigheter som ser till att Sveriges skolor är trygga miljöer och följer läroplanen.

Allt det här pågick länge i det tysta. Regeringar av olika färg har genomfört reformer enligt NPM:s modeller, och samtidigt har många av ekonomiteoriernas värderingar blivit befästa, som rätten till valfrihet, konkurrensen som effektiviseringsmetod, behovet av kontroll.

Men det har börjat knaka i maskineriet.

Till att börja med är det svårt att hitta belägg för agentteorin i den svenska förvaltningen. Svenska politiker och tjänstemän beskriver ett gott samarbete, där tjänstemännen är lyhörda, lojala och inriktade på att förverkliga politikens beslut på ett professionellt sätt. Risken för avprofessionalisering påpekades tidigt i forskarsamhället men diskuteras allt oftare även i den allmänna debatten. I ett arbetsklimat där det blir viktigare att visa att man följt regelverken snarare än att man använt sitt kunnande eroderas yrkesstoltheten.

– Det svenska samhället har länge dominerats av tillit, det är något att vara rädd om. Den som blir kontrollerad känner sig misstrodd, och misstro är kostsamt, både bildligt och bokstavligt, säger Göran Sundström.

Effektiviteten i systemen har också börjat ifrågasättas, till exempel den växande byråkratin med dokumentation som tar tid från verksamheten, eller ständigt nya granskningsmyndigheter. 2012 kom rapporten Konkurrensens konsekvenser (SNS 2012), som visade att konkurrens inte självklart leder till bättre fungerande välfärd. I början av 2013 skrev Maciej Zaremba en serie artiklar om problemen med NPM i vården, översynen av premiepensionen (Ds 2013:35) i maj samma år föreslog begränsad valfrihet som lösning på systemets problem och i december drabbas landet av Pisachock. För att inte tala om hur mångfalden bland välfärdsaktörerna har gjort mången kommunal tjänsteman gråhårig när hemtjänstalternativen ska granskas, presenteras och följas upp.

NPM har kallats en politiskt hemlös modell, och det märks inte minst i den röd-gröna debatten kring valfrihet kontra vinst i välfärdssektorn. Även i Alliansen verkar det strama. Ägarprövningsutredningen som skulle ha presenterat sina resultat i februari har i ett tilläggsdirektiv fått det motsägelsefulla uppdraget att bedöma om det behövs kriterier för »varaktigt ägande« i välfärdssektorn samtidigt som inga ägarformer ska uteslutas. Inte heller riskkapitalbolag med kort horisont. Slutdatum flyttades lämpligt nog till 1 november. Inte heller den här valrörelsen ska behöva handla om NPM.

Och även om begreppet mål-resultatstyrning verkar självklart i den offentliga förvaltningen, och trots alla konferenstimmar som ägnats åt management, målformulering och återrapporteringsmetoder, verkar det fortfarande inte spela någon roll när de politiska besluten väl ska genomföras. När politiker vill förändra något använder de samma stora grepp som innan NPM:s dagar, de skapar myndigheter, byter ut chefer lägger ner verksamheter och drar upp riktlinjer.

– När det kommer till kritan kanske inte offentlig verksamhet kan styras på samma sätt som företag, säger Bengt Jacobsson.

Han menar att det faktum att det är en komplicerad verksamhet som ligger nära människor ger de professionella välfärdsarbetarna en särskild roll. Det innebär också att det behövs ett politiskt ledarskap som ser helheten och kan sätta upp långsiktiga mål. Ytterst ser han det som en demokratidiskussion. Hur ska den förvaltning se ut som förverkligar demokratiskt fattade beslut? Vilka värderingar ska styra? Vilka modeller ska användas?

– Nu har New Public Management prövats i ett par decennier, och visat sig otillräckligt. Det är dags att våga ifrågasätta de här idéerna och diskutera andra former.

 Annika Eriksson är frilansjournalist i Stockholm.

 

Kommentarer inaktiverade.