Krediter istället för kulor

Med »kriget mot terrorismen» har en ny världsordning inom finansiell krigföring etablerats. Den geoekonomiska krigföringen är ett faktum, med USA i spetsen. Nya problem men också möjligheter öppnas när finansiella instrument vävs in i säkerhetspolitiken. Sverige har goda skäl att sluta förhålla sig passivt, menar Mikael Eriksson, forskningsledare vid Totalförsvarets Forskningsinstitut

Av Mikael Eriksson

Finanser kan vara verksamma vapen

Finanser kan vara verksamma vapen

Iklädd byråkratens grå kostym flyger Juan Zarate, tidigare senior tjänsteman vid det amerikanska finansdepartmentet och Vita Huset, kort efter 11 september 2001, in mot Kabul i ett US Air Force C-17 plan. Efter landning eskorteras han av säkerhetstjänstens Counter Assault Team med skarpladdade vapen. Gerillabyråkraten är på väg till en rad viktiga möten. I hans portfölj ligger känsliga dokument, underlag i förhandlingar med regionala maktspelare. Målet är att förmå dem att spåra finansiella strömmar till afghanska krigsherrar och terrorister. Zarates övergripande tes: grupper som Al Qaida och talibanerna endast kan övervinnas genom att kapa de finansiella strömmar som bekostar deras verksamheter. 2000-talets ekonomiska krig har börjat.

 

Ekonomisk krigföring i sin senaste och mest avancerade form, kallas i det globala säkerhetspolitiska rummet »geo-ekonomi». Den utövas av män och kvinnor som den amerikanska administrationens grå eminens Juan Zarate. Genom finansiell underrättelseanalys, filtrering av finansiella strömmar samt kontroll av strategiska ekonomiska handelsflöden kan användaren potentiellt åsamka en motståndare stor skada eller politisk påverkan. I dagens globala ekonomiska system, där snart alla flöden är länkade kan finansiella hubbar, ekonomiska och monetära institutioner användas till exempelvis bilateral och multilaterala svartlistningar. På ett sätt är det goda nyheter: våldsverkare i det globala rummet är ekonomiskt sårbara. Den som har den ekonomiska makten behöver inte riskera (egna) soldaters liv. Den ekonomiska krigföringen är subtil: teknisk, flyktig och blodlös. På ett annat sätt, dåliga nyheter: den som har den finansiella kontrollen, har idag ännu mer makt än tidigare.

 

Ekonomisk krigföring är lika gammal som kriget själv. Bojkotter, allomfattande sanktioner, embargon och utsvältningsstrategier kan spåras till olika källor, inte minst den rivalitet som rådde mellan antikens Aten och Sparta under de Peloponnesiska krigen (cirka 400 f.Kr). Utvecklingen därefter är naturligtvis inte linjär, men ofta nog har ekonomiska tvister lett till krig, och ekonomiska medel använts i krigföring – eller istället för den. Om vi ser till de senaste 100 åren finns det en mångfald ekonomiska, oblodiga, strategier. Vissa sanktioner har varit statssanktionerande, men den vanligaste formen av sanktioner har nog varit olika former av folkrörelseledda bojkotter. Bojkotten av apart-heidregimen i Sydafrika är den mest kända. Sharpvillemassakern 1960 föranledde till exempel svenska fackföreningar, politiska ungdomsförbund, kyrkan och andra delar av civilsamhället att bojkotta varor från det apartheid-baserade Sydafrika. Många svenska företag valde sedermera även att undvika investeringar i landet. Andra exempel där folkrörelser mobiliserat är bojkotten mot franska viner för att protestera emot att den franske presidenten Jacques Chiracs beslut att återuppta kärnvapenprovsprängningar i Moruroa 1995. Ett samtida exempel är den så kallade BDS-rörelsen (bojkott, desinvesteringar och sanktioner) som främst riktar sig mot varor från de israeliska bosättarområdena, i syfte att påverka konfliktutvecklingen Israel/Palestina.

Men den så kallade geoekonomin, de stora spelarnas sofistikerade, och inte sällan dolda, ekonomiska krigföring kan sägas uppstå i USA som del av responsen på attackerna den 11 september 2001. I det så kallade kriget mot terrorismen har sanktioner i högre utsträckning än tidigare riktats mot utpekade individer och grupperingar (genom svartlistningar).

 

Världens enda supermakt USA har gett dagens globala ekonomiska säkerhetspolitik dess struktur, men även andra mäktiga stater som Storbritannien, Frankrike, Tyskland och Ryssland för att nämna några centrala aktörer, utövar idag aktivt finansiell säkerhetspolitik. Den som på allvar vill vara någon på den geopolitiska arenan kan inte förbise denna dimension. Detta sätt att bedriva konflikt har idag stort inflytande över flera viktiga delar av den säkerhetspolitiska dagordningen. Något som mellanstora makter som Sverige i sin utrikespolitiska vardag allt mer får uppleva, tvingas förhålla sig till, samt till och med delta i, utan att ha fått vara med och bestämma i någon större utsträckning. Några Genévekonventioner råder inte trots den enorma kapacitet geoekonomisk krigföring har att sänka individer, grupper, samhällen och hela stater.

 

I Treasury’s War: The Unleashing of a New Era of Financial Warfare (PublicAffairs Books, New York, 2013), ger Juan Zarate själv, en av chefsarkitekterna bakom den moderna amerikanska ekonomiska krigföringen, en grundlig överblick över hur USA med finansiella och handelsmässiga instrument kommit att väva in landets traditionella underrättelseapparat i den globala ekonomiska sfären. Efter den 11 september 2001 tar den amerikanska administrationen till alla metoder den kan komma åt för att skydda landet från nya attacker. Nu öppnas på allvar dörren även till den tidigare slutna finansiella världen. Olika faser beskrivs: den interna administrativa processen; kontakterna med finansiella nyckelhubbar så som SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications) som ska komma att spela en stor roll i filtrering av finansiella flöden; dialoger med globala institutioner så som FN, IMF, G7, VB; samarbete med Gulfstaterna; övertalning av andra stormakter så som Kina och Ryssland att delta i kampen mot finansiering av terrorism; hanteringen av Irak, Nordkorea, Iran; bekämpningen av handel för finansiering av massförstörelsevapen. Bit för bit jobbar USA:s administration för att se till så att finansiella flöden inte används för terroristsyften, samtidigt som man själv försöker använda sig av finansiella verktyg för att påverka motståndare i det globala rummet.

Privata aktörer blir en allt viktigare del i USA: s finansiella krig. Genom tydliga utrikes- och försvarspolitiska mål i kombination med lagstiftning har USA lyckats förmå amerikanska finansiella operatörer, och indirekt därmed de aktörer som på något sätt samarbetar med dessa, att delta i nationens finansiella krig. Med hot om höga böter och/eller åtal har ett ofta kostsamt ansvar lagts på privata aktörer att skapa filtrerings- och övervakningssystem för att hitta misstänkta transaktioner utförda av aktörer som administrationen pekar ut som hot mot dess nationella intressen. Genom privilegiet pax amerikana och den globala hegemoni landet haft sedan kalla krigets slut har detta inflytande inneburit att i princip majoriteten av världens större seriösa privata aktörer kommit att förhålla sig till amerikansk lagstiftning. Detta är även fallet för svenska finansinstitut, som Swedbank och Nordea. Bryter man mot uppförandekoder, exempelvis genom att handla med dollar på fel sätt, kan dryga böter följa. EU och europeiska stater har anpassat sig. Afrikanska Unionen och enskilda afrikanska stater har också kommit långt i byggandet av denna infrastruktur. Den finansiella världen är alltså idag till stor del sammanvävd med den säkerhetspolitiska. Det vill säga i stor utsträckning med USA:s säkerhetspolitiska värld.

 

USA:s nya sorts krig riktar sig abstrakt mot »terrorism». Mer konkret riktar den sig mot oseriösa vapenhandlare, terroristgrupper, och så kallade skurkstater. Och även enskilda individer, jorden över, misstänkta för samröre med ovanstående. Effekterna av kontrollen och övervakningen ger också en rad oavsiktliga konsekvenser. Stoppas ett illegalt flöde, kan lätt andra flöden och former uppstå. Nya finansiella nätverk utanför de stora globala officiella, kan etableras just på grund av kontrollen och krigföringen. Nya nätverk som »skurkstater» och andra kan använda sig av.

En annan oavsiktlig konsekvens är att mäktiga stater som Ryssland, Frankrike, Tyskland, Storbritannien och Kina använder sig av geo-ekonomiska instrument för att skydda sina nationella intressen. Mindre stater som Sverige har allt mer kommit att vävas in i EU:s ekonomiska utrikespolitik där ekonomi och handel med tredjeland används som maktmedel (nu senast mot Ryssland). Detta är ett ansvar vi delar som medlem av EU, men en politik som vi inte alltid gynnas av som enskilt land. Sedan ett par årtionden har flera privata aktörer fått slå igen sina affärer och produktioner då man olyckligt hamnat i skottgluggen av det finansiella kriget. Andra aktörer har fått se olika kostnader öka, inte minst banker som behövt installera dyra övervakningssystem i form av avancerad mjukvara.

 

USA:s process att skapa en internationell, genomkontrollerad infrastruktur för att kriga ekonomiskt mot terrorism har stött på motstånd, såväl från stater som finansiella aktörer, icke-statliga organisationer och individer. Detta krig och dess »rättsskipning» sker långt ifrån insyn och agerar efter regler som skapas efter hand.

Till exempel skedde länge åtgärder mot misstänkta hot mot USA enligt »80/20-regeln». Detta innebar exempelvis att det vid frysningar av tillgångar av svartlistade individer eller organisationer räckte med att de från amerikansk sida var 80 procent säkra på att de prickat rätt. Denna regel är naturligtvis helt förkastlig enligt de flesta av världens rättssystem. De negativa implikationerna blev tidigt kännbara för Sverige. I Zarates bok redogörs för hur den svenska regeringen med utrikesminister Anna Lindh protesterade mot att svenska medborgare drabbats av åtgärder. Sverige för sedan januari 2002, tillsammans med andra drabbade länder, aktivt en utrikespolitisk linje för förstärkt rättssäkerhet i frågan. Detta har vid flera tillfällen lett till politisk friktion mellan USA och Sverige.

 

Hur bör då Sverige förhålla sig till det geoekonomiska spelet? Vissa menar att en nationellt formulerad ekonomisk säkerhetspolitik på ett onödigt och farligt sätt »säkerhetiserar» frågan, att det är onödigt och dåligt att flytta in ekonomins roll under utrikes- och försvarspolitikens paraply. Möjligt, men det är numera ett faktum att olika ekonomiska konstellationer utmanar varandra världen över, även sådana där Sverige deltar. EU har flera sanktionsregimer mot länder, individer och aktörer verksamma i Ryssland, Vitryssland, Zimbabwe och Egypten. Sverige är med och upprätthåller dessa. Den trestegsbaserade sanktionstrappa som västmakterna infört mot Ryssland i respons på konflikten i Ukraina bygger på sådan politik. Det är symptomatiskt att Rysslands tysta intervention på Krim som beseglade ett geopolitiskt drag mot den europeiska säkerhetsordningen inte möttes av krut utan av dollarns och eurons inflytande. Snart lär vi dessutom se ytterligare ekonomiska åtgärder mot aktörer som Islamiska Staten (IS) och al-Nusra.

 

Medan folkrörelsebaserade bojkotter i populära termer anses vara verksamma, så är forskningen om sanktioners effektivitet på det mellanstatliga planet mera otydlig. Graden av verksamhet för sanktioner är högst kontextberoende. Den kanske viktigaste erfarenheten är dock att sanktioner kan vara politiskt verksamma i egenskap av pacifistiska instrument, till skillnad från våldsbaserade påtryckningsmedel.

 

Vad som är viktigt att komma ihåg är att det geoekonomiska spelet även gör Sverige sårbart. Det finns flera exempel på hur även olika demokratier straffar, eller hotar med att straffa, varandra ekonomiskt. Det är alltså inte enbart ett krig mellan demokratier och icke-demokratier. Lagstiftare i Washington kan till exempel hota brittiska banker för att dessa inte uppfyller det regelverk som har satts upp för att skydda amerikanska nationella intressen, trots att länderna i övriga militära allianskonstellationer står varandra nära. Ett annat exempel är hur flera EU-stater numera börjar väga gemensamma sanktioner mot tredjeland mot egna ekonomiska intressen och värden. I London har beslutsfattare allt tydligare börjat fråga sig hur kostsamma EU:s gemensamma positioner är för landets egna ekonomiska sektor: »Tar vi (UK) skada av EU:s sanktionspolitik?» I Sverige är denna fråga inte lika offentligt uttalad.

 

Den svenska debatten kring ekonomisk krigföring mellan stater är liten. Där den uppträder rör den ofta politiska slöjor så som hur Sverige ska förhålla sig till EU- och FN- sanktioner och frysningar av tillgångar, hur väl Sverige ska stå sig i utvärderingar som FATF (Financial Action Task Force), hur vi ska rapportera vidare och hur vi ska bli bättre i klassen vis-à-vi de större stater som har en mera genomarbetad ekonomisk säkerhetsagenda. Sammantaget handlar det för svensk del ofta om hur vi ska förhålla oss till stormakters ekonomiska säkerhetspolitik.

 

Det finns goda argument för en svensk nationell ekonomisk säkerhetsagenda. En sådan skulle ge oss möjlighet att definiera för oss själva och andra vilka världen vi vill skydda, med vilka medel och med vilka lagrum. En genomtänkt och operativ geoekonomisk agenda skulle kunna lyfta och stärka svenskt inflytande i olika forum och krissituationer. Axel Oxenstierna, den svenska statsförvaltningens fader, skulle naturligtvis behövt klia sig i huvudet, om han levde, inför utmaningen att få ihop samtliga statliga aktörer kring en sådan politik. Men det är trots allt en utmaning värd att ta tag i. Medan de svenska säkerhetspolitiska experterna gärna tenderar att fokusera på det konventionella försvaret, har Sverige delvis blivit omsprunget intellektuellt av denna nya sofistikerade form av krigföring, fullt jämförbar med den konventionella. Debatten för eller emot NATO i alla ära: andra lager av säkerhetspolitiken är minst lika viktiga.

 

I stora drag kan sägas att fördelen med en nationell ekonomisk säkerhetspolitik är att den är icke-våldslig, kontrollerbar och kan hållas juridiskt tämjd och ansvarig i alla led, och kan utgöra ett kraftfullt instrument i dagens värld. Även om den kostar kanske den lyckas skydda ekonomiska värden i landet (industri, finans, arbetstillfällen, kapital). Nackdelen är att den samtidigt kan upplevas protektionistisk och riskera att leda in Sverige i olika kris- och konfliktsituationer med upptrappningar och med olika politiska och ekonomiska konsekvenser som följd. Ett annat problem är att de ekonomiska åtgärder och listningar som sker mot individer, grupper och företag i syfte att upprätthålla nationella intressen ibland kan uppfattas som odemokratiska, icke-transparanta och rättsvidriga. Åtgärderna kan även riskeras att uppfattas som den rikes vapen mot den fattige. Majoriteten av sanktionerna drabbar ofta redan utsatta stater och individer (även om ambitionen ofta är att rikta sig mot eliter). Ekonomiska påtryckningsmedel införs sällan mot grupper eller stater i den rika världen. Dessa svåra beslut blir dock frågor för svenska beslutsfattare att hantera.

 

Den konventionella krigföringen idag är kostsam, plågsam och för det mesta verkningslös på sikt. Om detta vittnar flera postinterventionshärdar. Vad kan det finnas för alternativ i framtiden? Ekonomisk krigföring är oblodig, och potentiellt mycket verkningsfull. I en värld där stater, väpnade grupper och individer är allt mera sammanbundna via de finansiella flödena, är de även mer sårbara – ekonomiskt. De aktörer som lär sig behärska geo-ekonomins spel kommer finna de finansiella systemen mycket användbara för att utöva påverkan och inflytande. Många gör det redan. Till syvende och sist handlar formuleringen av en ekonomisk säkerhetspolitisk agenda om vad Sverige har för förmåga, och hur vi kan använda denna taktiskt, operativt och strategiskt för att som mellanstor makt skapa ett inflytande i det globala rummet.

 

 

Dr. Mikael Eriksson är till vardags forskningsledare vid Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI). (Denna text publicerades först i Ordfront magasin nr 1 2015)

 

 

 

 

 

Kommentarer inaktiverade.